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完善汉江水源地生态补偿转移支付制度的建议
来源:省政协网   编辑:   点击数:   发表时间:2017-06-13 16:41:46
    

陕南是我国“南水北调”、我省“引汉济渭”的重要水源地,为了确保“一江清水供京津”、“一江清水送西安”,陕南三市积极调整产业结构,最大限度控制工业和农业污染,作出的牺牲十分巨大。近年来,省政府不断完善财税分配体制,加大向陕南水源地的转移支付力度、健全陕南生态功能区补偿机制等,保障了基层政权运转以及基本公共需求。但还存在一些不合理或者亟待解决的问题。
一、自上而下的纵向转移支付力度不够,市县配套资金过大
最突出的问题是补偿标准太低,省级转移支付的补助力度,远不能弥补汉中市为建设水源地所做出的一系列开发与保护的资金缺口。如汉中市截止到2014年,七年间省财政累计下达国家重点生态功能区转移支付补助资金为46.17亿元,市本级为1.36亿元,而“引汉济渭”省上则没有相关的配套资金。按照《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》涉及汉中市的七大类项目中,总投资21亿元中需汉中市配套近10亿元。按照《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》,汉中市要建设污水、垃圾处理项目22个,共需市县配套6.55亿元。巨大的资金需求及配套,远远超出市县自有财力的承受能力,造成部分项目由于配套资金未到位而无法动工或者动工较晚,严重影响了环境保护工程的开展。
二、环保项目后续运营投入不足,资金缺口大
重建设轻运营、重污染治理项目忽视污染防治项目现象严重。环保项目建立初期需要大量的资金投入,后续的运营、维护也需要资金支持。以汉中市为例,目前已建成运行的县以上污水、垃圾处理设施正常运营成本每年需1.37亿元,庞大的运营资金缺口导致生态治理项目运营大打折扣。此外,目前生态治理主要投入到污染治理项目,而相关的配套防治项目不完善,降低了生态治理的效果,突出的问题便是管网不配套、雨污不分流导致污水和雨水混合,另汉中市绝大部分污水厂是按一级B标准设计建设的,不符合国家最近提出的一级A排放标准。要进行污水厂提标改造、管网配套、雨污分流共需资金约20亿元,地方显然无力承担。
三、基层政府财力薄弱难以加大生态保护的资金投入
一方面,市级政府是水资源保护工作的责任主体,承担着引导县区和企业、个人参与水资源保护、建立节水减排、生态保护长效机制的主要工作责任。但是,陕南水源地处于欠发达地区,地方财力严重不足,再加上中省的生态补偿转移支付非常有限,使得市级政府在落实保运转、保民生和支持汉江水源地生态保护等方面,存在自身无法克服的困难。另一方面,目前省市对县财政体制均未明确各级事权,在实际预算执行中,财力较弱的基层财政,特别是县级财政承担了较重的事权责任,县级事权和财权不对称的问题十分突出。
四、汉江流域生态受益者和贡献者的横向转移支付制度缺失
横向补偿主要在生态相关性十分密切但不具有行政隶属关系的地区之间开展。目前我国横向补偿制度建设滞后,在国家和地方层面,均缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范。在开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间,也缺乏有效的生态补偿协商平台和财政保障机制,无法达到省际间利益共享,责任共担。省内“引汉济渭”工程是将汉江水引到黑河,由黑河水库调节后向西安、咸阳等城市供水,并改善渭河水环境。整个过程陕南投入大量的人力、物力、财力,而省上和西安、咸阳等市却没有给水源地相应的资金补偿。
为更好保护汉江水源地生态环境,促进全省协调发展,必须完善生态补偿转移支付制度,走纵横结合的混合转移支付模式,建议如下:
一、建立健全转移支付法律法规和加快配套体制机制改革。省级层面先行先试制定《生态补偿条例》,规范生态补偿机制,对地区间如何建立横向生态补偿制度作出专门规定,使生态补偿做到有法可依。并积极呼吁国家层面建立相应的制度。
二、加大对汉江水源地的纵向转移支付力度。一是根据2015年新修订的环保法中强调的水资源“天然禀赋权”的精神,构建与保护生态环境贡献相适应的稳定的生态补偿纵向转移支付。二是针对水源区因水源保护造成的发展受限、财政减收等实际情况,应建立生态保护转移支付的正常增长机制。三是应加大对“引汉济渭”等项目的省上转移支付力度。
三、建立汉江流域受益者和贡献者的横向转移支付制度。进一步加强横向生态补偿的宣传教育力度,使全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的理念。流域生态补偿各相关省份应从“合作困境”走向“责任共担”,通过协调、构建跨省流域生态补偿协商平台、财政保障机制等方式,达到对水源“供给方”的横向补偿。
四、取消或降低生态补偿区的配套资金或比例。汉江水源地属于限制开发区和禁止开发区,经济发展受限,生态补偿区的专项资金应与其他地区专项资金区别对待,建议大幅降低甚至取消生态补偿区专项资金的配套要求。
五、增加生态环保项目后续运行的资金投入。应将与水污染防治和水源涵养的相关项目列入我省“十三五”规划,加大垃圾、污水“两场”建设的投资力度,对已建成的污水处理厂由一级B提标改造为一级A,针对县以上城市管网存在的雨水、污水难以分流而致使污水处理厂因管网不配套而无法运营,难以发挥污染减排的功效,造成排污效率低下的问题,给予专项资金支持,提高排污效率、提高水质。此外应建立垃圾、污水“两场”运营费用补助机制,统一按运营成本的一定比例给予补助。
 
(提案者:中国民主同盟陕西省委员会 )

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